借助水泵进行灌溉的南非葡萄园 资料图片
近两年南非部分地区饱受旱灾困扰 资料图片
□上海师范大学非洲研究中心副教授张瑾
南非前总理杨·史末资曾说，上帝在南部大陆上空，把黄金等矿产资源撒向我们。但上帝给了南非丰富的矿，却没有给应有的水。一如《圣经》所言：给你开了一扇门，就不会再给你开另一扇窗。
降雨是南非淡水资源的重要来源。全球年平均降雨量为860毫米，而南非的年降雨量远低于这个数字，仅为450毫米。南非水资源缺乏是由于其独特地理环境造成的，尽管处于非洲大陆最南端，且有两大洋环绕，但因为冷热两股海洋气流影响，加上沿岸山脉等地形地貌，南非整个国家的气候在时空分布上差异大，降雨量不均。
南非降雨在时间上，通常集中在夏季，常以极端雷雨形式出现在全国大部分地区，国内水流稳定的大河很少，易发洪涝或干旱灾害，如1945年至1951年的一场毁灭性干旱之后，东伦敦腹地农场至少有25%的牲畜死亡。在空间上，降雨量通常由东向西递减，全国约有65%的区域年降雨量不到500毫米。
在20世纪，南非议会先后通过了四项与水治理有关的立法。南非水立法的一个显著特点是其传承性，每一项立法都对如何开发全国水资源进行了界定。同时，每一项都具有深刻的时代烙印，都代表了国家治理方式的突破性转变。
南非联盟初期的水法——农业主导 灌溉优先
1910年，由开普、纳塔尔、德兰士瓦、奥兰治自由邦等四方联合组成统一的南非联盟。之后不久的1912年，联盟颁布了《灌溉和水资源保护法》。在一个以农业占绝对主导地位的社会中，该法旨在确保农业生产用水充足，从而满足国家对粮食的需求。另一个优先事项是建造蓄水设施，加强水资源保护。灌溉部主要由原开普殖民地的农民把持，农业水利设施建设是当时的重点工作。该法的颁布有助于形成一个平和的发展环境。
种族隔离时期的水法——注重全面 矿业获益
20世纪30年代以来，尤其是二战之后，南非利用黄金、钻石等采掘业积累的巨额资金和外国投资，吸引外来先进技术，大力发展工业，钢铁、化工、金属加工、机械制造等蓬勃兴起，采矿业和工业对南非经济的贡献比重越来越大。
与此同时，工矿业需水量也越来越大，如在黄金开采中，大功率的破碎机压碎每吨矿石耗水高达700升。后来，在南非对抗国际社会制裁中，由萨索尔公司领衔研发的应对能源危机的煤变油技术，煤粉和水的调和比是1:2.5，耗水量仍然巨大。在这样的情况下，旧的水法已无法满足采矿、城市和工业部门不断增长的需求，之前优先保证农业用水的水资源政策显然不利于经济发展，确保工业发展的供水已提上议事日程，而工业废水和有毒矿井水的处理也成为关注事项。
1948年，南非国民党上台执政，推行种族隔离政策。在种族隔离时代，水被作为一种重要资源，与其他大量法律的歧视性条款一起服务于种族隔离政策的某些目标。
国民党执政后的第八年，南非通过1956年水法。该法颁布后，水务部扩充了原先灌溉部较为单一的职能，重点从灌溉基础设施建设和繁重的水务管理，转向对国家社会和经济发展做出重要贡献。水务部官员越来越多地关注全面的供水问题。此时水法改革的优先事项包括工业发展亟需的更加全面的水基础设施、国家快速城市化对用水需求的增加、应对日益严重的水污染威胁等内容。
1956年水法实施后，农业争水区域的用水比例得以调整，瓦尔河流域由于矿业开发带来大量人口，新城镇兴起，用水剧增，原先用于农业灌溉的大量水资源重新分配使用。不过，因为受种族隔离政策影响，在家庭用水方面，1956年的水法更多被用来确保白人无论在农村还是在城市地区的用水供应中受益，引发了南非有色人种的严重不满。
新南非的水法——强调公平 综合利用
1991年，南非结束种族隔离制度。1994年，南非举行不分种族的大选，非国大取得决定性胜利，曼德拉当选南非共和国总统，南非进入新南非时代。
国际社会深刻意识到种族隔离政府对有色人种人权的漠视。有色人种无法充分获得水和卫生设施成为批评国民党政府最敏感的手段之一。因此，新政府将向各地提供水和卫生设施列为首要服务事项之一。
新南非政府在1997年发表了关于南非国家水政策白皮书及《水服务法》，该法确保了供应和水处理的基本人权，定位水服务的机制提供了基本的框架。1998年发布的《国家水法》确定了水资源的可持续发展和公平性两个基本支柱。新水法的内容和意图充分强调当前所有用水者的公平，新南非政府的职责是代表全国人民监管水资源。2004年的国家水资源战略进一步为1998年的国家水法提供了实施路径，上升到国家水环境的维护和治理。
从更深的层次、更长远的视角来看，新南非的水法充分重视了“资源的平衡利用”和“资源保护”的两项基本原则，以实施当时开始风靡世界的“可持续发展观”。这个新的国家水法不仅成为世界潮流之先风，更重要的是为南非水资源管理提供了立法框架，并确定要建立水资源管理机构。一方面，这和1996年的第108号《南非宪法》法案中“权力下放到较低职能机构，以使其更有效地履行职能”的基本精神应和；另一方面，也带来了在水政策制定和实施过程中，非国家行为者显著增加。
人们越来越认识到，水—能源—气候变化（WECC）的联系是实现可持续发展目标（SDG）中可能构成重大风险的协同作用之一。有专家认为，因为温度升高和干旱频发的气候变化，会大规模影响水资源的可利用性，进而影响像南非这样依赖水电、水泵蓄能或煤电为主要能源进行生产的国家。因此，无论是从哪种意义上来看，重视水资源管理，并在不断地探索中找到可持续发展的路径，都是非常必要的。
来源：中国水利报 2020年5月14日
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